Létező mintát követ a döntésképes többség kialakítását elősegítő új budapesti választási rendszer, miközben az arányos képviselet elve újabb vereséget szenved. A fővárosi szavazatok régi és új metódus szerinti mandátummá alakításának hatásait vendégszerzőnk, KOVÁCS LÁSZLÓ IMRE, a Szegedi Tudományegyetem docense, a politikatudomány kandidátusa elemzi.

A közelmúlt egyik vitákat kiváltó híre a Fővárosi Közgyűlés választási szisztémáját megváltoztató kormánypárti szándék bejelentése volt. A vonatkozó törvénymódosításokat a Parlament 10 nap alatt el is fogadta.[1] Az üggyel kapcsolatban számos kérdés vetődik fel. Sokan magát az eljárást kifogásolják, mondván, néhány hónappal a választások előtt ilyen változást már nem (vagy csak konszenzussal) lehetne végrehajtani. Megjegyzem, e tekintetben a helyzet nem sokban különbözik az 1994-es önkormányzati választásokat megelőzőtől, csak a szereplők „cseréltek helyet”: akkor a baloldali-liberális koalíció vitt át a mostaninál gyökeresebb átalakítást az egész rendszeren — az ellenzék, köztük a Fidesz és a KDNP heves tiltakozása ellenére. Többek között közvetlenné tették a budapesti főpolgármester és a 10 ezernél népesebb települések polgármestereinek megválasztását. Ugyanitt megszüntették a kétszavazatos metódust, ettől kezdve csak egyéni jelöltekre lehetett szavazni, és az egyéni töredékvoksok alapján kaptak a pártok kompenzációs listás mandátumokat. 1994-től a megyei közgyűlések közvetlen megválasztására is sor került (1990-ben e testületek tagjait még a települési önkormányzatok delegálták). A minap elfogadott módosítások ezekhez képest az önkormányzati választási rendszerből lényegében csak a Fővárosi Közgyűlést érintik, ott viszont radikális változás történt (a kétharmados Fidesz–KDNP-többség a választási rendszer egyéb elemeire vonatkozó koncepcióját már a 2010-es választások előtt törvénybe foglalta). A mostani módosítás kapcsán több előzetes elemzés (köztük a Political Capital e honlapon megjelent három írása is [itt, itt és itt]) meggyőzően érvelt amellett, hogy az ellentétes a demokratikus képviselet fontos elveivel, sőt, konkrétan alaptörvény-ellenesnek ítélte azt. Az ügyről folyó polémiában a politikai motívumok is hangsúlyt kapnak.

Az világos, hogy a Fővárosi Közgyűlésre vonatkozó változtatás jóval több a választási rendszer hatalommaximalizáló „barkácsolásán”. Érinti Budapestet mint kerületek fölötti „entitást”, „újrafogalmazza” a fővárost, átrendezi a hatalmi viszonyokat, a politika működésének színtereit és részben szereplőit is. Mindezek miatt valóban nem kellett volna egy meglehetősen ötletszerűnek tűnő (pár nap alatt többször is módosított) javaslatot pár nap alatt átnyomni a Parlamenten — ráadásul a Fővárosi Közgyűlés „megkérdezése” nélkül, és a főpolgármester „fülsértő hallgatása” közepette. Az indokok között a főváros „hatékonyabb működésére” vonatkozó állítások alátámasztására a közvélemény meg a szavazó parlamenti képviselők kaphattak volna néhány előzetes elemzést (akár a Századvég kutatóműhelyéből) más fővárosok, mondjuk Pozsony, Bécs, Varsó és Prága képviseleti struktúráiról, döntési mechanizmusairól, önkormányzati testületeik megválasztása módjáról. Ehelyett a törvényjavaslat indoklása egy bekezdésben fogalmaz meg feltételes módban induló („jöhet létre”), majd semmivel alá nem támasztott állításokat: „Azzal, hogy а fővárosi közgyűlésbe integrálódnak а kerületi polgármesterek egy olyan demokratikusan megválasztott fórum jöhet létre, amelyben szabályozott módon tudnak egymással ütközni а főváros egészének, illetve az egyes kerületeknek az érdekei, illetve ami megfelelő helyszíne lehet az ilyen viták feloldásának. Mindezzel а fővárosi közgyűlés sokkal hatékonyabban tudja majd szolgálni a főváros összlakosságának érdekeit.” (Helyesírás és megfogalmazás az eredeti dokumentum szerint — KLI) Mindeme körülmények alaposabb feltárása azonban egy másik cikk témája lehetne. Választáskutatóként magam maradok a kaptafánál, csak a választási metódusra koncentrálok, s azon belül is csak arra, hogyan hat(hat) az új szisztéma a közgyűlés összetételére.

Azonban mielőtt az első adatot rögzíteném, hangsúlyozom: írásom NEM az őszi önkormányzati választások eredményét prognosztizálja. Továbbá kifejezetten NEM kívánok foglalkozni a választások kimenetele szempontjából egyébként nagyon fontos azon kérdéssel sem, hogy a baloldali ellenzéki pártok milyen körű és milyen formájú együttműködése szolgálná hatékonyan politikai céljaikat. Mindössze arra szorítkozom, hogy két budapesti valós adatsor – a 2010-es önkormányzati és a 2014-es országgyűlési választások eredményei – felhasználásával bemutassam a közgyűlés összetételének alakulását a „régi” és az „új” metódus szerint eljárva.

Miben is változott a választási szisztéma? 1994-től[2] a Fővárosi Közgyűlés 66, 2010-ben 33 tagját a pártok listáira leadott szavazatok alapján, egy gyakorlatilag arányos mandátumelosztás eredményeképpen közvetlenül választották a budapesti szavazópolgárok. 2014 őszén a kerületekben megválasztott 23 polgármester adja majd a 33 tagú közgyűlés mandátumainak mintegy 70 százalékát, a fennmaradó tíz helyből kilencet a jelölő szervezetek (pártok) kompenzációs listáról szerezhetnek meg a vesztes kerületi polgármesterjelöltjeikre leadott töredékszavazatok alapján, és tagja lesz a közgyűlésnek a közvetlenül megválasztott főpolgármester is. Az eredeti javaslathoz képest „menet közben” megváltoztatták a töredékszavazatok számítási módját úgy, hogy a vesztes polgármesterjelöltekre leadott voksokat minden kerületben egy arányszámmal (az adott kerület lakosságszáma és a legkisebb kerület lakosságszáma hányadosával) kell megszorozni; ez arra volna hivatott, hogy a kerületek jelentősen eltérő választói létszámából fakadó egyenlőtlenséget „korrigálja” (lásd erre a Közelebb, de még mindig messze c. írást e honlapon!). Kompenzációs listát azok a jelölő szervezetek állíthatnak, amelyek legalább 12 kerületben tudtak polgármestert jelölni. A jelölés feltételei a 2010-eshez képest valamelyest enyhültek, és (Fodor Gábor módosító javaslatát elfogadva) ősztől itt is alkalmazzák a parlamenti választásokon már megismert, a hatékony ellenőrző mechanizmusok mellőzése okán számos visszaélésre lehetőséget adó „többes jelölési” metódust.

Summa summarum: megszűnik a pártlistás metódus, egy szavazólappal kevesebb lesz Budapesten („egyszerűbb, olcsóbb, átláthatóbb és demokratikusabb” lesz a választás), és a kerületi polgármesterjelöltekre leadott voksok alapján, továbbá a főpolgármester megválasztásával eldől a Fővárosi Közgyűlés összetétele is. A javaslat nyilvánosságra kerülése után a médiumokban több kormánypárti politikus azzal érvelt e megoldás mellett, hogy a fővárosi volt az egyetlen választás az önkormányzati rendszerben, ahol nem személyekre szavaztak a választók. Ez egyszerűen nem igaz: a megyei közgyűlések tagjait eddig (és ezután is) pártlisták alapján választjuk, s a települések-megye illetve a kerületek-főváros párhuzam VÁLASZTÁSI SZEMPONTBÓL kézenfekvő. Emellett elhangzottak megjegyzések arról is, hogy így majd az ellenzéki pártok nem használhatják „soha meg nem méretett” vagy sikertelen politikusok „kádertemetőjének” a Fővárosi Közgyűlést. A törvényjavaslat indoklásában erről ez olvasható: „А fővárosi listákat az egyes jelölő szervezetek állítják össze, amelybe а választópolgároknak semmilyen beleszólása nincs, ráadásul olyan jelöltek is felkerülhetnek а listára, akik személyesen közvetlenül semmilyen formában nem mérettették meg magukat а választópolgárok előtt.” Ilyen alapon azonban a parlamenti választási szisztémából is ki kellene venni a pártlistás mandátumokat (s akkor például kire szavaznának a most választójogot kapott külhoni magyar állampolgárok?). Annak felsorolásától pedig, hogy kik azok a politikusok, akik több ciklus óta úgy tagjai az Országgyűlésnek, hogy egyéni kerületben nem indultak, vagy ha indultak is, csak veszítettek, eltekintek.

Lássuk ezután a modellszámítás eredményét a 2010-es adatok alapján. Az 1. ábra együtt mutatja a közgyűlés összetételét az eredeti (listás) és az új rendszer szerint. Utóbbinál a kiindulópont, hogy a Fidesz–KDNP megnyert 19 polgármester-választást, valamint a főpolgármesteri tisztséget is. Az MSZP-nek három polgármestere lett (a XIII., a XIX. és a XX. kerületben), Soroksáron (XXIII. kerület) pedig a Civil Egyesület jelöltje győzött. A vesztes jelöltek súlyozott töredékszavazatai alapján a kilenc kompenzációs mandátum megoszlása: Fidesz-KDNP 1, MSZP 6, LMP és Jobbik 1-1 mandátum[3]; a végeredmény pedig e két adatsor összesítése.

Az új „verzió” nyertese négy többletmandátumával egyértelműen a Fidesz-KDNP. A soroksáriak is örülhetnek, mert polgármesterük révén képviseletük lett a Fővárosi Közgyűlésben. Így összesen öt mandátum mozdult el „eredeti” helyéről, ezekből egyet a szocialisták, kettőt-kettőt viszont a két kisebb párt, a Jobbik és az LMP veszített el. A két adatsor azonban nem csak egymáshoz, hanem a pártok támogatottságához is viszonyítható. A 2. ábrán látható, hogy a listákra és a polgármesterjelöltekre leadott szavazatok aránya valamelyest eltér egymástól. Ennek oka — azon túl, hogy a választók szabadon „gazdálkodhatnak” szavazataikkal — főleg az, hogy míg a négy pártlistára a főváros egész területén lehetett voksolni, addig az LMP és a Jobbik nem mindegyik kerületben indított polgármesterjelöltet. Így elsősorban e két pártnál mutatkozik jelentősebb differencia a kétfajta szavazatarány között. A tényleges (listás) közgyűlési összetétel mögött természetesen a listás, az új verzió mögött a polgármesteri szavazatarányok állnak. A 2. ábra adatai számos elemzési szempontot kínálnak. Ezek közül mindössze két mozzanatra hívom fel a figyelmet. Egyfelől világos, hogy az eredeti verzióban a képviselet arányos. Ezt „vizuálisan” jól mutatja, hogy a zöld és a lila oszlopok mérete pártonként közel azonos. Ennél egzaktabb módszerrel: az aránytalanságot számszerűsítő Loosemore-Hanby-index mindössze 2,04 százalék. Ezzel szemben az új verzióhoz kapcsolódó piros és kék oszlopok ránézésre is jóval nagyobb differenciát mutatnak, az eredmény Loosemore-Hanby-indexe pedig több mint hatszorosa a másiknak, 12,79 százalék. Ezen aránytalanság haszonélvezője elsősorban a győztes párt: a Fidesz–KDNP 53 százalékos támogatottságát az új verzió 10 százalékponttal felülreprezentálva, mintegy 64 százaléknyi mandátummal honorálja, a többi párt pedig alulreprezentált helyzetbe kerül. (A soroksári egyesület egy mandátumos, 3 százaléknyi képviseletét nincs értelme összevetni a támogatottsággal, hiszen voksait egyetlen kerületben szerezte.)

A következtetések levonása előtt nézzünk még két további modellszámítást. A 2014-es országgyűlési választásokon leadott budapesti pártlistás szavazatok alapján a „régi” metódussal eloszthatunk 32 mandátumot.[4] Ezzel vethetjük össze azt, amelyet ugyanezen szavazatokból nyerünk akként, hogy azokat kerületenként összegezzük, és a polgármesterjelöltekre leadott voksokként kezeljük őket. Ezek alapján a Fidesz-KDNP 16, a Kormányváltók 7 kerületben szereztek többséget. A többiek szavazataiból súlyozva töredékvoksokat képezünk, és elosztunk még 9 kompenzációs mandátumot is.[5] Az összesítés után megvan az új metódus szerinti közgyűlési összetétel is — természetesen a főpolgármester nélkül. E kétféle „közgyűlés” mandátumszámait mutatja a 3. ábra.

A jelenség hasonlít a 2010-es adatoknál látotthoz: a győztes párt itt öt mandátumtöbblettel számolhat, a második helyezettet alig érinti a változás, a vesztesek pedig itt is a legkisebb pártok. Csakhogy a 4. ábra szerint az erőviszonyok jelentősen különböznek a 2010-estől: a Fidesz-KDNP az akkori abszolút többség helyett csak szűk relatív többséggel bír, mögötte szorosan ott vannak a Kormányváltók. Így az arányos képviseletet biztosító régi metódus nem is hozna közgyűlési többséget a győztes számára (még 33 tagra számolva sem), az új rendszerben viszont kényelmes többsége van (még akkor is, ha a főpolgármester-választást elveszíti). Vagyis az új metódus a relatív többséget képes a többiek rovására abszolút többséggé konvertálni. A képviselet aránytalanságát mutató Loosemore-Hanby-index a listás verzióban 3,69 százalék, az újban viszont (nem meglepő módon) jóval meghaladja a 2010-est: 17,73 százalék, ami a nemzetközi standardok szerint már az erősen aránytalan sávban van.

Ha ennek kapcsán valakinek déjà vu-élménye lenne, nem az érzékei csalják meg. A 2010-es és 2014-es parlamenti választásokon nagyon hasonló történt: a régi választási rendszerben az 52,73%-os szavazatarányból lett kétharmados parlamenti többség, az új szisztéma „tudja ezt” 44,87%-ból is előállítani. Nem kell különösebben elmélyült választástudományi felkészültség ahhoz, hogy lássuk, mi a hasonlóság oka. Az új közgyűlési választási szisztéma alaplogikája ismétli a parlamentiét. A főpolgármester és a polgármesterek beemelése a testületbe azt jelenti, hogy a 33 mandátumból 24-et (arányaiban jóval többet, mint az országgyűlési választáson!) egyéni kerületi rendszerben, mégpedig egy fordulóban, relatív többséggel („a győztes mindent visz”) választanak úgy, hogy 23 esetben a kerületek jelentik az egyéni választókerületet, a főpolgármester esetében pedig Budapest. Innen viszont eltér a rendszer a parlamentitől, hiszen a fennmaradó listás mandátumokra közvetlenül nem szavazunk, azok csak az egyéni töredékvoksok szerint kerülnek a pártokhoz (megjegyzem, hogy itt a győztes jelöltek pártjait premizáló töredékszavazat-számítási módtól eltekintettek a kormánypártok). Eltérést jelent a kerületméretek szerinti súlyozási metódus is, csakhogy a bemutatott két adatsor esetében az arányosságot szolgáló „csodafegyvernek”, az arányszám alkalmazásának semmilyen hatása nincs az eredményre: mindkétszer azonos a kilenc mandátum megoszlása, akár a tényleges, akár az arányszámmal „felszorzott” töredékszavazatokkal számolunk.[6]

Tipológiai szempontból az új közgyűlési szisztéma nem más, mint egy olyan „vegyes”, de egyszavazatos választási rendszer, amelyben a mandátumok 73 százaléka egyéni kerületi relatív többségi képviselői hely, a további 27 százalék pedig kompenzációs listás, amelyet az egyéni kerületi töredékszavazatok alapján (kivéve a vesztes főpolgármester-jelöltek voksait) ítélnek oda (egy olyan súlyozás beiktatásával, amelynek gyakorlati hatása az eredményre elhanyagolható). Ha ezt átgondoltuk, újra joggal érezzük, hogy ilyet már láttunk valahol. Hiszen ez a választás rendszer — eltekintve a virtuális súlyozástól — nem más, mint a 10 ezernél nagyobb településeken 1994 óta alkalmazott metódus, amit eddig nem tekintett senki ördögtől valónak. Lássuk például a szegedi közgyűlés összetételét! Itt 2010-ben 28 fős lett (a polgármester nélkül) a közgyűlés, 20 egyéni és 8 kompenzációs listás képviselővel (ezek az arányok nagyjából megfelelnek a budapesti közgyűlés új metódusának). Az országos erőviszonyoktól eltérően kiegyensúlyozott verseny volt a Fidesz és az MSZP között, 11 illetve 9 egyéni mandátumot szereztek, a listás képviselői helyekből pedig 3-3 jutott nekik, kívülük a Jobbik és az LMP kapott 1-1 ilyen helyet. A szavazat- és mandátumarányok az 5. ábrán láthatóak, az eredmény Loosemore-Hanby-indexe viszonylag „barátságos”: 6,38 százalék. Mit üzen ez az adatsor? Azt, hogy a Fidesz itt is felülreprezentált helyzetbe tudott kerülni azért, mert a szavazatok tekintetében gyakorlatilag azonos eredményt elérő két nagy párt közül ő volt sikeresebb az egyéni kerületekben. E szisztéma tehát felértékeli a jelöltek (budapesti analógiával: a polgármesterjelöltek) szerepét, a választást megfelelő támogatottsággal „helyben” lehet megnyerni, és ehhez képest a települési szintű összesített szavazatarány másodlagos szerepet játszik.

Függetlenül a mostani törvénymódosítás joggal kifogásolható „rapid” végrehajtásától, a főváros működésére gyakorolt hatása „feltáratlanságától”, az nehezen állítható, hogy olyan megoldást illesztett a magyar önkormányzati választási rendszerbe, amely attól idegen lenne. Fogalmazhatok úgy is, hogy a nagyobb települések önkormányzatai megválasztásának metódusát érvényesítette fővárosi szinten. Tágabb összefüggésben pedig az önkormányzati rendszer régóta érintetlen elemeiben és a parlamenti választásokon egyaránt érvényesülő politikai megfontolást, a döntésképes többség kialakítását segíti elő. Más kérdés, hogy ezzel az arányos képviselet elve újabb vereséget szenvedett, választási rendszerünkből kikerült a három arányos metódus egyike, s maradt immár csak kettő: a megyei közgyűlések megválasztása mellett az európai parlamenti szisztéma (utóbbi a vonatkozó uniós ajánlások miatt „védett” helyzetet élvezve). Kétségtelen viszont, hogy az új szisztéma erősen kedvez a relatív győztesnek, s az egyfordulóssá tett parlamenti választás logikáját a tekintetben is érvényesíti, hogy általa (a polgármesteri túlsúly okán) csak nagy szavazói tömbök esélyesek a fővárosi többség megszerzésére. Az is tény továbbá, hogy a 2014-ben eddig megtartott két választás során megtapasztalt budapesti erőviszonyok és politikai folyamatok szerint ilyen helyzetbe a kormányzó pártszövetség van. Az azonban sem a választási rendszerben, sem az Alaptörvényben nincs benne, hogy ez csak így lehet – akár már az ősszel.