A külhoni állampolgárok választójogával kapcsolatban gyakori hivatkozási alap Horvátország. Ivan Koprićot, a Zágrábi Egyetem Jogi Karának professzorát és Tijana Vukojičić Tomićot, a Zágrábi Társadalomtudományi Politechnikum óraadóját e-mailben kérdeztük a Magyarország számára is tanulságos horvát tapasztalatokról.

A legtöbb európai ország gyakorlata szerint választójoggal bírnak azok az állampolgárok is, akik nem rendelkeznek belföldi lakcímmel. Ennek ellenére ebben a kérdésben nem beszélhetünk univerzális európai megoldásról. Felvázolhatóak-e olyan modellek, amelyek mentén az európai országok elkülöníthetőek egymástól?

Ami a csak külföldi lakcímmel rendelkező választópolgárok kérdését illeti, nincs közös európai gyakorlat, és olyan irányelvek sem léteznek, amelyek az államok számára kijelölik az utat a kérdés megoldásában. Ez az oka annak, hogy a kérdés továbbra is meglehetősen zavaros. Az egyes államok maguk döntik el, hogyan oldják meg ezt az összetett problémát, annak függvényében, hogy az állami szervek mennyire nyitottak arra, hogy a választójogot az állampolgárságból eredő jogként értelmezzék. Nem mindegy, hogy az illető állam történelmének voltak-e nem demokratikus szakaszai, voltak-e háborúi, természeti katasztrófái; minden olyan körülmény számít, ami tömeges el- vagy bevándorlást eredményez.

A Velencei Bizottság a külföldön való szavazásról szóló 580/2011 számú jelentése a külföldön tartózkodó állampolgárokat három csoportba sorolja. Az elsőt azon állampolgárok alkotják, akik a választás napján üzleti tevékenység következtében vagy személyes okok miatt külföldön tartózkodnak; a másodikat azok az állampolgárok, akik tanulás vagy munkavállalás céljából tartózkodnak külföldön meghatározott ideig; a harmadikat pedig azon állampolgárok, akik inkább állandó jelleggel, letelepedést követően tartózkodnak valamely befogadó országban. Annak érdekében, hogy a lakcímmel nem rendelkezők választójogával kapcsolatos európai modelleket sikeresen fel tudjunk vázolni, egy negyedik kategória bevezetését is szükségesnek tartjuk, amelyet az állandó lakcímmel nem rendelkező lakosság jellege határoz meg. Ez a kategória alapvetően azokat a politikai menekülteket foglalná magában, akiket kétségkívül rendkívül érzékenyen érinthet a mindenkori választások kimenetele, különös tekintettel arra az esetre, amikor ez befolyásolja, hogy hazatérhetnek-e az állampolgárságuknak megfelelő országba vagy sem. Meglátásunk szerint azok az országok vonják be inkább az állandó külföldi lakcímmel rendelkező állampolgáraikat a szavazási folyamatba, amelyekben jelentős számú menekült tartózkodik.

Noha az egyes európai államok állásfoglalásai a külföldön tartózkodó állampolgárok választójogának megítélésének terén a kiterjesztő megoldásoktól a választójog teljes megvonásáig terjednek, az európai államok többsége biztosítja a választásokon való részvétel lehetőségét állampolgárai számára. Ugyanakkor az egyes modellek és a választójog terjedelme országról országra különböznek egymástól.

Három modell megkülönböztetését tarjuk ésszerűnek: az első modellben azok az országok szerepelnek, amelyek a külföldön tartózkodó állampolgárok mindegyik, fent említett csoportja számára biztosítják a választásokon való részvételt, tehát azok számára is, akik állandó jelleggel telepedtek le egy külföldi országban (a legtöbb országban az állampolgárok élhetnek ezzel a joggal, ezek közé tartozik mások mellett Ausztria, Belgium, Horvátország, Franciaország, Olaszország, Norvégia). A második modellt azok az országok képviselik, amelyek külföldön élő állampolgáraik csak egy meghatározott csoportja részére biztosítják a választójogot (ilyen például Bosznia-Hercegovina, Dánia, Németország és az Egyesült Királyság). A harmadik modell szerint pedig a külföldön tartózkodó állampolgárok egyáltalán nem élhetnek választójogukkal (erre szolgáltat példát Montenegró, Albánia és Ciprus). Írország állampolgárai is hasonló helyzetben vannak, ezekben az országokban rendkívül szűken értelmezik a külföldön tartózkodó állampolgárok választójogát, a diplomáciai testület illetve a hadsereg egyes tagjai szavazhatnak külföldről.

Horvátországban a választójog kiterjed a szomszédos országokban élő állampolgárokra is. Nagyjából hány embert érint ez? Közülük mennyien vettek részt az elmúlt egynéhány választás alkalmával? Felidézhető-e olyan eset, amikor a külföldön élő választók szavazatai döntően befolyásolták a választás kimenetelét? Amennyiben igen, keltett-e ez bármilyen feszültséget az országon belül? Voltak-e az utóbbi időben változtatások vagy módosítások a rendszeren belül?

Horvátországban az állandó jelleggel külföldön tartózkodó állampolgárok is szavazhatnak az országgyűlési és az elnökválasztásokon, sőt az országos népszavazásokon is. Miután az ország elnyerte függetlenségét, első alkalommal 1990 májusában került sor választásokra, majd decemberben Horvátország új alkotmányt fogadott el. Ennek alapján a parlament két házból állt: egyrészt a Küldöttek, másrészt pedig a Megyék Házából, az állampolgárok a két házba külön választások alkalmával delegáltak képviselőket. A 2000-ben elfogadott alkotmánymódosítások értelmében Horvátország félprezidenciális kormányzati rendszerét egy parlamentáris struktúra váltotta fel. További, 2001-ben hatályba lépő alkotmánymódosítások megszüntették a Megyék Házát, ezzel megszűnt a második kamara. A módosítások óta három választáson van túl az ország (2003, 2007, 2011), a legutóbbira tavaly év végén, december 4-én került sor.

A választókerületek új elrendezését 1999-ben vezették be, ez jelentősen meghatározta a külföldön tartózkodó állampolgárok választójogának kérdését. Ezen elrendezés Horvátországot 12 választókerületre osztotta. Ezek közül 10 földrajzi választókerület egyaránt 14-14 képviselőt delegál a parlamentbe arányos rendszerben, zárt listákra történő szavazás útján. A parlamenti küszöb 5 százalék, a mandátumokat a D’Hondt-formula segítségével osztják ki. A tizenegyedik választókörzetben a külföldön élő állampolgárok szavazhatnak, míg a tizenkettedikben a kisebbségek képviseltetik magukat, ők 8 képviselőt delegálhatnak. A 2007-es választáson még a 11. választókörzet esetében mozgó kvóta volt érvényben, ennek értelmében a körzetből delegált képviselők száma a leadott szavazatok számától függött. Ezt változtatta meg egy 2010-es alkotmánymódosítás, amely rögzített kvótát vezetett be. Ennek értelmében a 2011-es választások alkalmával a külföldön tartózkodó állampolgárok 3 képviselőt delegálhatnak a parlamentbe.

A 2007-es választások idején a külföldön tartózkodó választópolgárok teljes száma 405092 volt, ezek közül mindösszesen 90482-en mentek el szavazni, ez 22,3%-os részvételt jelentett. A 2003-as választások idején a külföldön tartózkodó választópolgárok 396617-an voltak, közülük 70527 választópolgár, mindösszesen 17,8% szavazott. 2000-ben pedig 360110 választópolgár közül 127046 szavazott, a részvételi arány tehát 35,3%-os volt.

A külföldön tartózkodó állampolgárok választójogának gyakorlása minden egyes választás után a politikai diskurzus részét képezte. A 2007-es választások alkalmával különös figyelem irányult erre a kérdésre, a feszültséget pedig egy sor említésre méltó szempont okozta. A választásokat megelőző kampányt a két nagy párt, a Horvát Demokratikus Unió (HDZ) és az ellenzéki Szociáldemokrata Párt (SDP) szembenállása határozta meg. A szociáldemokraták amellett érveltek, hogy a választásoknak kizárólag Horvátország területén kéne eldőlniük, ezért nem is indítottak jelölteket a külföldi listán. Az emigráns horvátokat konzervatív, a jobboldali pártokra szavazó közösségnek ismerik Horvátországban. Ennek ismeretében a HDZ már lépéselőnyben volt, az SDP döntése, miszerint nem száll versenybe a 11. választókörzetben pedig még tovább erősítette a HDZ pozícióját. Ne feledkezzünk meg a külföldön regisztrált szavazók számára létesített szavazóhelyek számáról sem. A 11. választókörzetben szavazásra jogosult regisztrált szavazók teljes száma 405092 fő volt, közülük 208068 regisztrált szavazó élt Bosznia-Hercegovina területén. Ebben az országban a horvát lakosság egyike a három államalkotó tényezőnek. A boszniai horvát népesség a Horvátország területén kívül élő legnagyobb horvát közösség is egyben (az itt élő horvát nemzetiségűek száma mintegy 650 ezer fő összesen). A Bosznia-Hercegovinában található szavazóhelyek száma jelentős mértékben megnövekedett az előző választásokhoz képest: míg 2003-ban összesen 30 volt belőle, 2007-ben már 124 helyen szavazhattak a horvát nemzetiségűek Boszniában és Hercegovinában, ez a választási részvételre is serkentő hatással volt. További vitákat és panaszokat hívott életre, hogy a külföldi szavazók megnyerésére szervezett választási kampányokat komoly források felhasználásával finanszírozta az éppen hatalmon lévő párt, illetve hogy a külföldi választók névjegyzékét nem frissítették megfelelően. Egyes becslések szerint a jelenlegi listákon szereplő választópolgárok mintegy 20 százaléka időközben meghalt, ez pedig lehetőséget teremt a választások eredményének manipulálására. Főleg a határközeli régiókban arra is volt példa, hogy egyazon állampolgár mind a belföldi, mind a külhoni névjegyzékre sikeresen regisztráltatta magát. Az összes választó száma tehát papíron meghaladta a horvát választókorúak számát.

Márpedig a határon túl nincs rá mód, hogy ugyanúgy ellenőrizzék a teljes választási eljárást, mint belföldön. A választási szervek hatásköre korlátozottabb a határon túl, de ehhez nincsenek meg sem a megfelelő civil szervezetek, sem az aktivisták, és a média ereje sem összemérhető határon innen és túl. A külhoni választók így sokkal jobban ki vannak téve a nem feltétlenül törvényes nyomásgyakorlásnak.

Tavaly már igyekeztek kiszűrni a kettős regisztrációt a központi nyilvántartás bevezetésével. A mandátumszám csökkentése és az eljárás szigorítása csökkentette a külhoni szavazatok súlyát. Ettől talán nem független, hogy soha nem látott mélységbe, 5,1%-ra süllyedt a részvétel: a 411758 regisztrált külhoni választóból mindössze 21100 élt választójogával. A választásokat pedig a szociáldemokraták vezette Kukuriku nevű választási koalíció nyerte. A három külhoni mandátum mindegyike a HDZ-é lett – ez korábban is így volt, amikor még a részvétel függvényében több helyet is kioszthattak a 11. körzetben.

Véleményük szerint melyik a legmegfelelőbb módja annak, hogy egy külföldön élő választópolgár leadja szavazatát a választásokon (pl. szavazás a diplomáciai képviseleteken, postai úton történő szavazás, elektronikus szavazás stb.)?

Különös tekintettel a választások megfigyelésének fontosságára, illetve arra, hogy a postai, elektronikus és bármely egyéb távszavazás esetén a szavazás tisztaságának biztosítása során milyen nehézségek léphetnek fel, mi a követségeken és a konzulátusokon való szavazást részesítjük előnyben. Ez a rendszer viszont nem biztosítja minden külföldön élő állampolgár számára általános választójogának gyakorlását, márpedig ez alapvető jognak számít minden részvételi demokráciában. Ezért szívünk szerint külön erre a célra létrehozott szavazóhelyiségeket biztosítanánk minden olyan helyen, ahol a diplomáciai képviseleteken való szavazás lehetősége nem szervezhető meg. A külföldön tartózkodó állampolgároknak jóval a választás előtt kellene regisztrálniuk magukat; így biztosítható a precíz és megbízható névjegyzék.

Emellett az elektronikus úton történő szavazás (e-voting) óvatos, körültekintő bevezetését javasoljuk abban az esetben, ha ezzel a lehetőséggel már az ország területén belül regisztrált szavazók is élhetnek. Az elektronikus szavazás esetében minden országnak különös figyelmet kell fordítania a felhasznált szoftverekre, illetve az egész folyamat szigorú ellenőrzésére. Az elektronikus úton vezetett választói névjegyzék ugyancsak megfontolandó kérdés.

A nemzetközi tapasztalatok ismeretében melyek azok a mindenképpen átgondolandó kérdések, amelyeket egy országnak szem előtt kell tartania, amikor számos, potenciálisan több millió új állampolgárt ruház fel választójoggal? Melyek azok a szempontok, amelyekre mindenképpen felhívnák a magyar döntéshozók figyelmét?

A külföldön élő állampolgárok választójoga mindig vitatott kérdés volt, amelyet soha nem kerültek el a közügyekkel kapcsolatos viták, sőt a tudományos közvéleményt is megosztotta. A választójogot gyakran a politikai életben való részvétel legalapvetőbb, leglényegibb aktusaként emlegetik, ezért az egyik érv a külföldön élő állampolgárok választójoga mellett, hogy a választások végkimeneteléhez ők is hozzájárulhassanak saját akaratuknak megfelelően. Ezzel szemben az ellenérv úgy hangzik, hogy az adott személynek akkor kell biztosítani a választójogot, ha az általa is megválasztott testület tevékenysége az ő életére közvetlen hatással lesz. Ebben az érvelésben a külföldön élő állampolgároknak, akiknek az életét csak rendkívül kis mértékben befolyásolja a megválasztott anyaországbeli testület tevékenysége, nem kellene választójoggal rendelkezniük.

Napjaink demokráciái közelebb állnak az első, az állampolgárság fogalma köré épített rendszerhez, szemben a szigorú értelemben vett területi megközelítéssel. A gyakorlatban a felvázolt két koncepció között számos normatív elrendezéssel találkozhatunk. Az állami hatóságok által legalkalmasabbnak ítélt modell kiválasztását számos tényező befolyásolhatja, ilyenek például a képviseleti demokrácia helyi hagyományai, illetve az egyes időszakokban meghatározó tömeges migráció.

A külföldi állampolgárok választójogával kapcsolatban különös figyelmet érdemelnek azok a lehetséges politikai következmények, amelyek abból fakadnak, hogy egy ország állampolgárai valamely másik országban is szavazhatnak. Ez Horvátország és Bosznia-Hercegovina esetében is igaz, a boszniai horvátok ugyanis mindkét országban szavazhatnak, és ezzel mindkét országban befolyásolhatják a politikai helyzetet. Amennyiben a horvát jogalkotó a boszniai horvátokat túlságosan széleskörű politikai jogokkal ruházza fel, ezen állampolgárok esetében kényes kérdések merülhetnek fel a bosnyák államhoz való viszonyukkal kapcsolatban.

Azon államok esetében, amelyek határain kívül állampolgáraik tömegei élnek, az államszervezetre gyakran komoly nyomás nehezedik abba az irányba, hogy külföldön élő állampolgárai számára biztosítsa a választójogot. Ugyanakkor a külföldön élő választópolgárok szavazatának súlya folyamatos vita tárgyát képezi. Annak érdekében, hogy a külföldön élő választók túlzott befolyásának kockázata csökkenthető legyen, számos megoldás áll rendelkezésre. Ezek közül az egyik a külföldön élő választópolgárok által delegált parlamenti képviselők számának meghatározása, és/vagy annak biztosítása, hogy a külföldön élő választópolgárok meghatározott számú delegáltat válasszanak saját képviseletükre. A külföldön élő állampolgárok specifikus választójogi modelljének meghatározásakor a döntéshozóknak lehetséges, hogy át kell gondolniuk egyes korlátozásokat azokkal az állampolgárokkal szemben, akik már lakhelyük szerinti országukban is rendelkeznek választójoggal. Ebben az esetben a vitára bocsátandó kérdések az állampolgárság alapvető tartalmával kapcsolatosak. Az, hogy korlátozandó-e az első, és/vagy a második generációs bevándorlók állampolgársága, következésképp választójoga, attól függ, hogy egy adott állam hogyan ítéli meg azt a kérdést, hogy egy bevándorló mikortól tagja annak a politikai közösségnek, amelyiknek az országában letelepedett. Vagy éppen korlátozható-e az első, vagy második generációs bevándorlók választójoga azzal az indokkal, hogy az illetőket szorosabb szálak fűzik ahhoz az országhoz, amelyikből elvándoroltak, mint ahhoz, amelyben letelepedtek? A jelöltállítás folyamatát is többféleképpen lehet megszervezni, a döntéshozóknak az alábbi szempontokra kell odafigyelniük: kit illet meg a jelöltállítás joga (politikai pártok, vagy a külföldön élő állampolgárok), illetve ki indulhat a választásokon?

Az utolsó megjegyzésünk a választásokkal kapcsolatos adminisztrációhoz, illetve az ország határain kívüli választási folyamat tisztaságának ellenőrzéséhez kapcsolódik. A választási bizottságok összetétele, a szavazás folyamatának és a szavazatok számlálásának jogszerűsége, illetve a választók névjegyzékének pontos összeállítása sokkal nehezebb szervezési feladatot jelent az ország határain kívül, mint azokon belül. Éppen ezért különös figyelmet kell szentelni a választási folyamat ellenőrzésére, a lehetséges visszaélések megakadályozására, amelyek a szervezési nehézségek és a földrajzi távolság mellett az egyes országok állami hatóságainak korlátozott erőforrásai következtében léphetnek fel.

Az alapkérdés mindazonáltal változatlan: fair, hogy olyan külhoni állampolgárok, akik más országban fizetnek adót, az anyaország választási eredményét befolyásolják, miközben az alig van hatással az ő életükre?