A közhiedelemmel ellentétben nem elegendő új választási térképet rajzolni, törvényi garanciák nélkül nem feloldható a választókerületi aránytalanság alkotmányos feszültsége. Dr. POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN alkotmányjogász (ELTE ÁJK), az OVB tagja három lényeges eljárásjogi részletkérdésekre összpontosít.

A választópolgár szempontjából a választásireform-folyamat egyrészt arról a központi kérdésről szól, hogy kinek lesz választójoga, másrészt arról, hogy a többségi vagy az arányos elemek kerülnek-e túlsúlyba a választási rendszerben. Ezek természetesen fontos kérdések, a választópolgári részvétel lehetőségei, a tiszta verseny érvényesülése és az egyes szavazatok tényleges súlya azonban nagyban függ a választási eljárás szabályozásától is. Az alábbiakban három olyan kérdésről esik szó, amelyekhez kapcsolódóan a közelmúltban bíróság vagy az Alkotmánybíróság által is lezárt ügyekben fontos tanulságok születtek.

1. Egyenlő választókerületek

Közismert, hogy a hatályos szabályozás szerinti 176 országgyűlési egyéni választókerület lakosságszámában jelentős (esetenként a háromszorost is megközelítő) eltérések vannak. A választókerületek területét 1990-ben egy minisztertanácsi rendelet alakította ki. Azóta a jogszabály lehetséges elnevezése (kormányrendelet) változott ugyan, de a beosztás – jelentős demográfiai változások mellett – azonos maradt. Könnyen belátható, hogy sérül a választójog egyenlősége, amennyiben a választópolgár szavazata attól függően esik eltérő súllyal a latba, hogy népes, vagy éppen gyér lakosságszámú választókerületben van a lakóhelye.

2005-ben az Alkotmánybíróság arra hívta fel a figyelmet: alkotmányellenes mulasztásban van az Országgyűlés, tekintve, hogy nem határozta meg a választókerületi beosztás rendszeres felülvizsgálatának módját, idejét és az annak alapjául szolgáló, irányadó szempontokat. 2010-es határozatában a testület meg is semmisítette a kérdéses minisztertanácsi rendeletet (2011. december 31-ei hatállyal) és az annak megalkotására felhatalmazást adó törvényi rendelkezéseket (azonnali hatállyal). Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szabályozás ebben a jogforrási formában alkotmánysértő: garanciális jelentőségű, hogy a választókerületek megrajzolásának lehetősége ne csak a kormány kezében legyen. A beosztás kialakításánál irányadó szempontokat kétharmados törvényben, a konkrét területi beosztást pedig egyszerű többséggel elfogadott törvényben szükséges szabályozni.

A választókerületek kialakítása szempontjából tehát a sarkalatos törvények megalkotásától függetlenül is szükséges az újraszabályozás, az alkotmánybírósági döntés következményeként ugyanis 2012 januárjától jogilag nem léteznek már a korábbi választókerületek. A választójogi kodifikáció során nemcsak a várhatóan 100 körüli választókerület területét szükséges (törvényi szinten) pontosan meghatározni, hanem (sarkalatos törvényben) azokat az eljárási szabályokat is meg kell alkotni, amelyek pontos iránymutatást adnak arra nézve, hogy (a) milyen szerv, (b) milyen gyakorisággal, (c) milyen szempontok figyelembevételével vizsgálja felül a választókerületi beosztást. Az adott testület javaslatait követően a beosztás megváltoztatására természetesen csak törvényi formában nyílhat mód, így annak megalkotása már az Országgyűlés feladata.

Mekkora a jogalkotó mozgástere a választókerületi beosztás meghatározása és felülvizsgálata tekintetében? A 2010-es alkotmánybírósági határozat a szabályozás garanciális jellegére vonatkozó érvei alapján egyértelmű, hogy a választókerületi beosztás felülvizsgálatát végző szervnek függetlennek kell lennie. Az Európa Tanács Velencei Bizottságának választójogi kérdésekben megfogalmazott általános ajánlása is ezt az elvet rögzíti: a dokumentumban megfogalmazott javaslat szerint a földrajzi és szociológiai tudományterületek képviselői mellett a pártok és szükség esetén a nemzeti és etnikai kisebbségek képviselői lehetnek tagjai egy ilyen testületnek. Az ajánlás a választókerületek lakosságszáma közötti megengedett eltérés mértékét is meghatározza: az legfeljebb 10% lehet, és rendkívüli körülmények esetén sem lépheti túl a 15%-ot. További lényeges szempont, hogy a választókerületek kialakításánál figyelemmel kell lenni az általános igazgatási beosztásra (pl. megyehatárokra), a történeti hagyományokra (pl. regionális különbségekre), valamint az egyes területek etnikai összetételére. A felülvizsgálatra az ajánlás szerint legalább tízévente sor kell, hogy kerüljön.

A választókerületi beosztás politikai motivációjú alakításának klasszikus esete az Egyesült Államokból származik: Elbridge Gerry massachusettsi kormányzó nevéhez fűződik az 1812-es törvénymódosítás, amely célzottan a politikai ellenfelek versenyhátrányba helyezését szolgálta, az egyes választókerületek számukra kedvezőtlen átalakításával. A „gerrymandering” ezt követően választási szakkifejezéssé, és – természetesen kerülendő – szabályozási elvvé vált.

A magyar szabályozást hasonló vád szerencsére nem érte. Ahhoz, hogy az új választókerületi beosztás az egyenlő választójogon alapuló szabad választás stabil alapja lehessen, politikai és szakmai konszenzusra lenne szükség. A fenti követelményeknek megfelelő független tanácsadó testület felállítása, és véleményének már a választókerületi beosztás első kialakítása előtti figyelembevétele ehhez mindenképpen szükségesnek mutatkozik.

2. Kampány és jogorvoslat

A hatályos választási eljárási törvény fontos alapelveket rögzít: a választás tisztasága, az önkéntes részvétel, az esélyegyenlőség, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, a jogorvoslat lehetősége, valamint a választás eredményének gyors és hiteles megállapítása tartozik ebbe a körbe. Az egyes választási szervek eljárásuk során ezeket minden esetben szem előtt kell, hogy tartsák. Kérdés, hogy az eljárási alapelvek önmagukban elégséges támpontot jelentenek-e, amikor a választási kampányban egy komoly téttel bíró jogvita eldöntése, illetve a döntés jogszabályi hivatkozással és meggyőző érvekkel való alátámasztása a feladat.

Egy jogi kérdés eldöntéséhez sok esetben megfelelő támpontot adnak a választási normák, ugyanakkor az is lehetséges, hogy egy egyértelmű jogsértést csak más életviszonyokat szabályozó jogi normákra hivatkozva lehet megállapítani. A 2010. évi önkormányzati választások előtt nagy figyelmet kapott az eset, amikor az egyik főpolgármester-jelölt a kampány időszakában meglátogatott egy budapesti óvodát – az őt fogadó intézményvezető pedig egyértelműen ebben a minőségében mutatta be a vendéget a gyerekeknek és a szülőknek. A választási jogszabályok természetesen nem szólnak az óvodalátogatás kérdéséről, a közoktatásról szóló törvény azonban egyértelműen tiltja a politikai tevékenységet a törvény hatálya alá tartozó intézményekben. Az ügy jogorvoslati eljárásban került az Országos Választási Bizottság (OVB) elé, ahol vita alakult ki abban a kérdésben, hogy mennyiben hivatkozhat egy választási szerv a közoktatási törvényre: amennyiben ezt megteszi, túlterjeszkedhet hatáskörén, amennyiben pedig nem él ezzel a lehetőséggel, úgy félő, hogy pusztán az alapelvekre történő hivatkozással nem hoz kellően megalapozott döntést.

Nagyobb vihart kavart az egyik parlamenti párt 2010. őszi kampányfilmje, amelyben szerepelt a „cigánybűnözők” kifejezés. Bár ebben az esetben a választási eljárási törvény egyértelmű rendelkezést tartalmazott arra nézve, hogy a médiakampánnyal kapcsolatos jogorvoslat elbírálása az Országos Rádió- és Televízió Testület (a mai Médiatanács jogelődje) helyett az OVB hatáskörébe tartozik, az továbbra sem volt egyértelmű, hogy eljárásában a testület mennyiben köteles a médiaszabályozás egyes tartalmi elemeit, a választási eljárás alapelveit és a véleményszabadság egyes részkérdéseit kibontó alkotmánybírósági érveket figyelembe venni. A dilemma érzékeltetésére: a nemzeti, etnikai kisebbségeket sértő tartalmak közlése természetesen tilos, ugyanakkor a politikai álláspont szabad kifejtésének lehetősége, különösen a választási kampányban, csak a legritkább esetben korlátozható – miközben az egyes műsorszolgáltatók a politikai hirdetések tartalmát nem vizsgálhatják. Az egyértelmű hivatkozási alap hiányában a testület kialakított álláspontját (bár azt utóbb a Legfelsőbb Bíróság megerősítette) nem tudta minden esetben szakmai fórumokon is elfogadtatni.

Mindkét esetben egyértelmű mérlegelési kereteket jelentett volna, ha a választási eljárási törvény állást foglal abban a tekintetben, hogy az egyes választási szervek a kampánnyal kapcsolatos jogorvoslati kérelmek elbírálásakor milyen területen és milyen mértékben vehetik figyelembe az ágazati jogszabályok rendelkezéseit, mennyiben vannak kötve más szervek jogértelmezési gyakorlatához, esetleg milyen mértékben térhetnek el attól. Sem a teljes kötöttség, sem pedig a korlátlan eltérés lehetősége nem bővítené a jogállami garanciák körét: amennyiben például az OVB adott kérdésben kötve van a Médiatanács jogértelmezési gyakorlatához, úgy nem tudja a választás sajátos szempontjait érvényesíteni, ha pedig attól teljes mértékben eltérhet, akkor nem szólnak kényszerítő érvek az ágazati szabályozásra történő utalás mellett, elegendő lehet pusztán a választási eljárás alapelveinek alkalmazása.

A választási eljárás újraszabályozása során érdemes tehát egyértelműen meghatározni a kampánnyal kapcsolatos jogorvoslati eljárások lehetséges normatív alapjait, azt a tartományt, amelyen belül a választási szerveknek lehetősége van a mérlegelésre, és természetesen a mérlegelés során irányadó legfontosabb szempontokat.

Külön elemzést érdemel annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a nagyszámú külföldön – így a környező országokban – élő választópolgár meggyőzése céljából folytatott lokális kampány és az ennek során elkövethető, lehetséges jogsértések milyen feladatok elé állítják a jogalkotót és a választási szerveket.

3. Mentelmi jog

A 2010. évi országgyűlési választás választójogi szempontból sok újdonságot hozott: ezek egyike, hogy több esetben felmerült az országgyűlési képviselőjelöltek számára a törvény által biztosított mentelmi jog felfüggesztésének kérdése. A jogszabály a mentelmi jog felfüggesztésének lehetőségét ilyen esetben az OVB-hez telepíti. A hatáskör átruházása indokoltnak tekinthető – a még hivatalban lévő Országgyűlés tagjaitól nem várható, hogy parlamenten kívüli versenytársaik (vagy akár saját maguk) ügyében hozzanak a büntetőeljárás esetleges politikai motivációinak kiszűrésére is alkalmas döntést. A szabályozás ugyanakkor hiányos: az OVB – saját eljárására vonatkozó részletes normatív rendelkezések hiányában – ilyen esetekben az Országgyűlés Házszabályának mentelmi ügyek tárgyalására vonatkozó rendelkezéseit kénytelen alapul venni.

Bár 2010 tavaszán több, politikai szempontból kiemelhető mentelmi ügyet tárgyalt az OVB, a szabályozással kapcsolatos legfontosabb jogi kérdés csak hónapokkal később merült fel: egy állampolgár közérdekű adatként szerette volna megismerni a mentelmi ügyeket tárgyaló ülések jegyzőkönyveit. Az ülések jegyzőkönyvei egyébként természetesen nyilvánosak, teljes terjedelmükben olvashatók a www.valasztas.hu honlapon. Mivel azonban a kérdéses ügyeket a testület – az Országgyűlés mentelmi bizottságához hasonlóan – zárt ülésen tárgyalta, ezeket a jegyzőkönyveket korábban nem publikálta.

A közérdekűadat-igénylés tárgyalásakor egyaránt felmerült a mentelmi ügyek alapjául szolgáló információk védettségének alkotmányos indoka, és az adatvédelmi törvény előírásainak megfelelő, a megismerhetőséget korlátozó szabályozás hiánya. A testület végül az adatigénylés teljesítésének megtagadása mellett foglalt állást, a jogorvoslati eljárásban azonban a Fővárosi Bíróság, majd később (jogerősen) a Fővárosi Ítélőtábla is a kért adatok kiadására kötelezte a testületet. Mindkét bírói fórum egyértelművé tette: a mentelmi ügyek OVB általi tárgyalására vonatkozó törvényi szabályozás, és az adatok megismerhetőségére vonatkozó törvényi korlátozás hiányában a kérdéses testületi ülések jegyzőkönyvei (természetesen a személyes adatok nélkül) kiadhatók. Ugyancsak fontos megállapítása a bírói ítéleteknek, hogy az országgyűlési határozat formájában megalkotott Házszabály nem lehet az OVB eljárásának normatív alapja.

A jövőben tehát mindenképpen szükség lesz – amennyiben a jogintézmény megmarad – az országgyűlési képviselőjelöltek mentelmi jogára vonatkozó szabályozás teljes körű, az OVB eljárására, és az adatok megismerhetőségének kérdésére is kiterjedő, törvényi szintű szabályozására.

Az eset tanulsága a fentiekhez hasonló: az alkotmányos jogok törvénybe foglalása és újragondolása során nem kerülhető meg a kapcsolódó eljárási kérdések átfogó és átgondolt szabályozása. Ennek elmaradása esetenként más jogok sérelméhez és összességében a választási alapelvek érvényesülésének elégtelenségéhez vezethet.