A régóta a visszaélések melegágyát képező jelöltállítási rendszert csak átalakítani sikerült, megtisztítani nem. Hiába történtek néhány ponton jó irányba lépések (ajánlószelvény-rendszer megszüntetése, támogató aláírások számának csökkentése, kincstári kártya bevezetése, költési limit felemelése, indexálása), addig nem lesznek tiszta körülmények, amíg a pártok kezelik a választópolgárok adatait, és amíg több százmillió forintos támogatáshoz juthatnak ellenőrizetlenül. Az ajánlószelvények adásvételét felváltotta az ajánlóívek másolása, a visszaéléseket ösztönző kampányfinanszírozási szabályokkal együtt pedig olyan rendszer állt össze, amely nem annyira a demokratikus versengésnek, mint inkább a politikai opportunistáknak kedvez.

Ahogy a választási rendszer egészének, úgy annak részeinek átalakítását is politikai érdekek motiválják. Nem képeznek kivételt ez alól sem a jelöltállítási, sem az azzal szoros összefüggésben álló kampányfinanszírozási szabályok, amelyek újraírása szerves részét képezte a 2011-től 2014-ig tartó országgyűlési választási reformfolyamatnak.

Bár az önkormányzati választási szisztémának kevesebb eleme módosult 2014-ben, mint négy évvel korábban, épp a jelöltállítás vonatkozásában jelentős, ráadásul a 2010. évihez képest ellentétes előjelű változásoknak lehettünk tanúi. A két reformfolyamat nem független egymástól.

E tanulmány 2015 márciusában jelent meg a Nemzeti Közszolgálati Egyetem keretein belül 2013-ban alakult Választási Rendszerek Kutatóműhely második, Választási Dilemmák című tanulmánykötetében, amely teljes terjedelmében itt elérhető.

1. Országgyűlési választás

Első kormányzása óta a Fidesz[1] következetesen védte az akkor hatályos jelöltállítási rendszert, amely magasan tartotta a politikai arénába való belépés korlátját. Az 1998 és 2010 közötti időszakban, amikor a parlamenti kétharmados többséget a Fidesz és az MSZP csak együtt tudta összeadni, egyikük részéről sem merült fel komolyan az ajánlószelvény-gyűjtésre épülő jelöltállítási rendszer reformja, noha választásról választásra egyre nyilvánvalóbbá váltak az ezzel kapcsolatos visszaélések.[2] Az Országgyűlésben 1999–2000-ben működő A választási rendszer reformját előkészítő eseti bizottság jegyzőkönyveiből kiderül, hogy az akkori nagy pártok egyike sem érvelt az ajánlószelvény-rendszer felszámolása mellett. A Fidesz részéről felszólaló Salamon László így foglalta össze a pártja számára esetlegesen elfogadható maximális változtatás lehetőségét: „Az egyik az a variáció, hogy az 1 százalék feletti pártok indulhassanak, és mi azt mondjuk, hogy ez legyen egy szűrő. Ennek egy alváltozata lehet az, hogy 1 százalékot indító pártok induljanak minden további nélkül, és ha emellett még más párt akar indulni, akkor annak legyen ajánlószelvény-gyűjtés. De ha ez diszkriminatív, akkor el tudjuk fogadni azt a megoldást, hogy minden pártnak tartsuk fenn az ajánlásgyűjtést, tehát a kopogtatócédulás rendszert, legfeljebb rövidebb időre és nagyobb kontingenssel.”[3] Ekkor azonban már minden párt számára ismert volt, hogy a bizottság eredménytelenül fejezi be munkáját, így Salamon szavainak ekkor nem volt politikai súlya. Felidézése csak azért indokolt, mert pártja részéről az ezt követő bő tíz évben egyszer sem hallhattunk a jelöltállítás feltételeit lazítani szándékozó megnyilatkozást, a 2011–2012-es irányváltásra éppen ezért magyarázatot kell találnunk.

Ismert, a nagy és közepes pártok általában nem érdekeltek a politika sokszínűségében; a Fidesz ráadásul első kormányzása idején, illetve az azt követő ellenzéki években nem lehetett biztos abban, hogy egy esetlegesen feltűnő új jobboldali formáció ne jelenthetne veszélyt pozícióira. A politikai arénába való belépés magas korlátjai már csak ezért is érdekében álltak, de az sem elhanyagolható szempont, hogy az ajánlószelvény-rendszer által biztosított – ebben a tanulmányban részleteiben nem tárgyalt – visszaélési lehetőségeknek szintén a nagyobb formációk voltak haszonélvezői. A status quo addig mindenképp megfelelt a Fidesznek (és természetesen az MSZP-nek), amíg két nagyságrendileg azonos támogatottságú politikai tömb versengett egymással. A Fidesz 2010. évi kétharmados győzelme és a baloldal meggyengülése azonban, ha nem is azonnal, de átírta a Fidesz jelöltállításhoz fűződő viszonyát is.

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló, 2011. november 20-án benyújtott törvényjavaslat[4] szerint még egy egyéni választókerületi jelölt elindításához 1500 ajánlószelvényre lett volna szükség. Ha ez az érték vált volna hatályossá, az a korábbiakhoz képest további nehezítést jelentett volna. 2010-ig ugyanis átlagosan körülbelül minden hatvanadik[5] választó aláírására volt szükség egy jelölt elindításához, ez csökkent volna körülbelül ötvenre.[6] 2011 őszén már szivárogtak ki[7] a jelöltállítási szabályok lazítását szükségesnek tartó kormánypárti vélemények, de a törvény elfogadásáig nem volt világos, melyik álláspont kerekedik felül. A 2011. december 23-i záró szavazás előtt néhány nappal azonban egy módosító indítvánnyal 1000-re vitték le a jelöltállításhoz szükséges ajánlószelvények számát, ami már érzékelhető könnyítést jelenthetett a kisebb formációk számára: elegendő lett volna minden hetvenötödik[8] választópolgártól beszerezni a támogató cédulát.

Ettől a pillanattól számíthatjuk, hogy a Fideszben megváltozott a jelöltállításhoz való évtizedes szigorú viszony, aminek okát aligha kereshetjük másban, mint az egyre megosztottabb ellenzékben. Gyurcsány Ferenc 2011 októberében szakított az MSZP-vel, új pártja, a Demokratikus Koalíció november 6-án alakult meg, de Bajnai Gordon visszatérése is egyre valószínűbb volt már ekkor. A Fidesz által megalkotott új választási rendszer a korábbihoz képest jelentős lépést tett a többségi rendszerek felé (többek között az egyéni választókerületek nagyobb arányával, a győztest felülpremizáló töredékszavazat-elszámolási mechanizmussal, a második forduló eltörlésével), az együttműködés felé terelve a megosztott ellenzéki erőket. A jelöltállítás megkönnyítése pedig ezzel ellentétes irányú ösztönzőt vitt a rendszerbe: a politikai arénába esetlegesen betörni kívánó újabb formációk számára is elérhető távolságba került az önálló megmérettetés lehetősége.[9] 2012 őszén a Fidesz fokozta is ezt a hatást: a választási eljárási törvényjavaslat[10] szeptember 18-án benyújtott első verziója a jelöltállításhoz szükséges – a választójogi törvényben rögzített – 1000-es értéket 200-ra csökkentette volna. Vélhetően ezt a számot már értelmetlenül alacsonynak találták, és egy november 6-án benyújtott módosító indítvánnyal[11] 500-ra állították be a végleges értéket[12]. Végül tehát az egyéni jelöltté váláshoz átlagosan minden százötvenedik[13] választópolgár támogatása elegendőnek bizonyult, ami már önmagában két és félszeres könnyítést jelent a régebbi gyakorlathoz képest. Nem merült ki azonban ennyiben a lazítás.

Bár 2012 szeptemberében nem kapott komolyabb figyelmet, a T/8405. számú törvényjavaslatban felbukkant a többes jelölés lehetősége is, ami benne is maradt a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényben (a továbbiakban: Ve.). Ezzel még tovább egyszerűsödött a ringbe szállni kívánó jelöltek dolga, amit elhanyagolható mértékben ellensúlyozott az aláírásgyűjtési időszak harmincötről tizennégy napra csökkentése.

Lényegesen megkönnyítették a listaállítás feltételeit is. A területi listák eltűnésével már olyan formációk előtt is megnyílt a lehetőség a minden egyes szavazókörben megjelenő szavazólapra kerülésre, amelyek az ország egyik felében egyáltalán nem gyűjtenek aláírást. Ha egy pártnak mindössze 27 egyéni jelöltje van az ország legalább kilenc megyéjét és a fővárost lefedve, máris lehet országos listája, ami a korábbi, kizárólag kompenzációs célú, a szavazófülkékben meg sem jelenő országos listával ellentétben minden egyes szavazókörben elérhető a választók számára. Korábban, amíg területi listákra szavaztunk, a legtöbb megyében legalább 2, de Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 3, Pest megyében 4, Budapesten pedig 8 jelölt kellett az országos lefedettséghez. Ez azt jelentette, hogy minimálisan [(17×2)+3+4+8]×750=36750 ajánlószelvény kellett korábban ahhoz, hogy egy párt egyáltalán eséllyel induljon el az ötszázalékos küszöb eléréséért vívott küzdelemben.[14] Ez az érték most 27×500=13 500-ra csökkent.

Ahhoz, hogy egy politikai erőnek mindenhol legyen egyéni jelöltje, már 53 ezer aláírás elegendő, míg korábban ugyanehhez 132 ezer ajánlószelvény kellett.

Az ajánlószelvény-rendszer eltörlésére mutatkozó egyre szélesebb körű igény 2011-ben még nem érte el a Fidesz ingerküszöbét, 2012 őszére azonban ez is megváltozott. A választási eljárási törvényjavaslat szeptember 18-án benyújtott, első verziójában minden előzetes értesítés nélkül megjelent az ajánlószelvényeket felváltó ajánlóív intézménye. Ez önmagában mindenképp előremutató változtatás volt, a kampányfinanszírozás átalakításának ismerete nélkül viszont ekkor még nem látszott a teljes kép, így az sem, hogy a szelvénygyűjtésre épülő rendszer eltűnése nem lesz elegendő a visszaélések felszámolásához.[15]

A szükséges aláírások számának radikális csökkentése és a többes jelölés bevezetése – más feltételek egyidejű teljesülése esetén – akár még hozzá is járulhatna a politikai kínálat sokszínűbbé tételéhez. Ez még akkor is igaz, ha a meglazított szabályok mellett az esetleges csalások is könnyebben kivitelezhetők. Addig viszont nem kellene ilyesmitől tartani, amíg nincs különösebb motiváció a visszaélésre. 2013 júniusában azonban bejött a képbe egy nagyon is vonzó ösztönző: a százmilliós nagyságrendű költségvetési kampánytámogatás,[16] amelynek nagyobb része fölött ráadásul jóformán szabadon rendelkezhet az, akinek sikerül listát állítania.

A Political Capital Institute és a Transparency International Magyarország éppen ezért 2013 októberében kezdeményezte is az új kampányfinanszírozási törvény[17] módosítását.[18] A törvény legproblematikusabb pontjait így foglalták össze:

•  „Míg az egyéni képviselőjelölteknek kincstári kártyán utalják majd át az egymillió forintos állami kampánytámogatást, az országos listát állító pártok készpénzben kapják a központi támogatást. Ennek összege, egyéni jelöltjeik számától függően, minimum 149,25 millió forint, ami 597 millió forintra tornázható fel.
• Míg a törvény az egyéni képviselőjelöltek kampányköltéseinek elszámolását részletesen szabályozza, a jóval több pénzhez jutó pártokat nem kötelezi kampányköltéseik tételes bevallására.
• Míg az egyéni képviselőjelölteknek vissza kell fizetniük az állami kampánytámogatást, ha a voksok két százalékát sem szerzik meg, addig a pártok több százmillió forintos támogatása akkor sem vész el, ha egyetlen szavazat sem érkezik a listájukra.”

A megoldási javaslatok így szóltak:

„A törvényt úgy kell módosítani, hogy a pártoknak ugyanolyan szigorúan kelljen elszámolniuk a nekik fizetett közpénzekkel, mint az egyéni képviselőjelölteknek a kincstártól kapott kampánytámogatással.

Ezért a törvénynek rendelkeznie kell arról, hogy

• a pártok kincstári kártyán kapják meg a központi kampánytámogatást;
• a pártok az egyéni képviselőjelöltekhez hasonlóan, csak a kincstári kártyán költhessék el az állami kampánytámogatást;
• a pártok az egyéni képviselőjelöltek kampányköltéseire vonatkozó szigorral számoljanak el kampányköltéseikről;
• a pártok, ha a választáson nem szerzik meg a szavazatok legalább egy százalékát, a teljes központi kampánytámogatást legyenek kötelesek visszafizetni (a minimálisan szükséges szavazatarányt az egyéni jelöltek esetében is 1%-ra kell leszállítani).”

Mindebből már akkor előre látható volt, hogy a törvény „szinte felhív kamupártok alapítására. Emiatt közpénzek milliárdjai folyhatnak el feleslegesen.” A törvényalkotó nem reagált érdemben a felvetett problémákra, így a kezdeményezés – egy 2013. májusi javaslatcsomaggal ellentétben, amelynek hatására több ponton is módosult a Ve.[19] – nem járt sikerrel, az abban megfogalmazott aggályok pedig sajnálatos módon beigazolódtak. A vázolt jelöltállítási szisztéma a visszaéléseket ösztönző kampányfinanszírozási szabályokkal együtt olyan rendszerré állt össze, amely részben a politikai opportunistáknak kedvez, részben pedig a választók megtévesztését is elősegíti. Ahogy korábban az ajánlószelvények adásvételének, most annak nincs komoly kockázata, hogy a pártok átmásolják egymás ajánlóívére a választópolgárok adatait, majd az aláírást odahamisítsák.

Az 1. táblázatból látszik, hogy mindennek eredményeképp 7,352 milliárd forintot vehettek fel összesen a jelöltek és a jelölő szervezetek. A támogatás jóval kisebb része esik szigorú elszámolás alá: az egyéni jelöltek után 1,531 milliárd forintot utaltak ki, ebből pedig 1,107 milliárd forint került parlamenten kívüli formációkhoz, független jelöltekhez. A kampánytámogatás döntő többségéről azonban, az országos listák után járó 5,821 milliárd forintról, törvényi kötelezettség híján, érdemi elszámolást sem kellett készítenie a pártoknak. A Magyar Közlöny 2014. június 5-i hivatalos értesítőjében[20] látható, hogy a pártok alig néhány soros táblázatokkal tudják le költéseiket, amelyek között nem ritkák az 50-100 milliós tételek.

 1. táblázat: Költségvetési kampánytámogatás a 2014. évi országgyűlési képviselőválasztás jelöltjei számára[21]

Jelen írásnak nem célja az összes formáció értékelése a „komoly párt – kamupárt” skálán. Azért nem, mert nem annak van relevanciája, hogy a 2014. évi választás során konkrétan mely szereplők voltak azok, akik anyagi haszonszerzés miatt indultak el a választáson,[22] hanem annak, hogy a hatályos jogszabályi környezet a komolytalan formációk elburjánzását ösztönzi, mégpedig rendkívül drágán. A 2. táblázatban látható adatok minden kétséget kizáróan jelzik, hogy a ringbe szálló pártok nagy száma mögött sajnálatos módon nem a demokratikus versengés újravirágzása áll.

 2. táblázat: Az országos listával rendelkező pártok költségvetési kampánytámogatásával kapcsolatos adatok (sorrend a jobboldali oszlop szerint)  

 A parlamenti pártokon kívül csak a Munkáspártnak és a Zöldek Pártjának sikerült legalább annyi érvényes szavazatot szereznie, mint ahány aláírást gyűjtenie (jobbról a harmadik oszlop), a többi tizenkét formáció még az őket névvel, lakcímmel, személyi számmal támogató szavazóikat sem tudták elvinni az urnákig, nem hogy újakat szólítottak volna meg – pedig több százmillió forintból kampányolhattak ezért.[23] Beszédes a 2. táblázat utolsó oszlopa is, amely azt mutatja meg, mennyibe került az adófizetőknek a pártok egy-egy listás szavazata.[24]

3. táblázat: 1-5 százalék között teljesítő pártok az országgyűlési választásokon

A 3. táblázat adatai is megerősítik a feltételezést, miszerint nem a tényleges támogatottsággal rendelkező politikai kínálat bővülését jelzi a pártok gyarapodó száma. Az addig igaz, hogy a parlamentbe be nem jutó formációk megszerezték a belföldi pártlistás szavazatok mintegy 3,7%-át, ami nem tér el lényegesen a 2010. évi 3,8%-os vagy a 2006. évi 3,2%-os értéktől. A rendszerváltás óta azonban most fordult elő először, hogy egyetlen olyan, végül a parlamentbe be nem jutó párt sem került fel a szavazólapokra, amely legalább a választók 1%-ának voksát megszerezte volna. A 2014-ben kieső pártok közül a Munkáspárt végzett az „élen” 0,57%-kal, a többiek 0,03-0,48% között szóródtak. Ezek az adatok nyilvánvalóvá teszik, hogy az országos listák impozáns száma mögött nem a demokratikus versengés erősödése húzódik.

Felmerül a kérdés, miért érte meg a Fidesznek a komolytalan politikai erők indulásának ilyen erőteljes ösztönzése. Az egyéni jelöltek és országos listák magas száma ugyanis elméletileg akár az ellenzéki esélyeket is javíthatja, ha a Fidesz szavazótáborát megosztani képes formáció is ringbe száll. Ilyen lehetett volna például a feltámasztott Független Kisgazdapárt, de ezen kívül nemigen indultak el a kormánypártot akár minimálisan is veszélyeztető pártok. A Fidesz vélhetően a csalódott, inkább baloldali szavazók megszólítására alkalmas formációk indulási szándékának ismeretében vállalta fel a zavaros rendszer felállításának kockázatát, és – 2014-ben legalábbis – bejött a számítása. Mindez azonban nem jelenti, hogy egy a 2014. tavaszitól eltérő politikai klímában ne üthetne vissza az új szisztéma.[25]

2. Önkormányzati választás

A Fidesz 2010. évi kétharmados választási győzelme után alaposan átalakította az önkormányzati választási rendszer szabályait, amelyhez képest 2014-ben csak kisebb súlyú, de ellentétes előjelű változásokat eszközölt. Ahogy 2010-ben még a régi, a szigorú jelöltállítást preferáló reflexek működtek, úgy 2014-ben már az országgyűlési választáson bizonyított, könnyített rendszer felé mozdultak el a döntéshozók.

4. táblázat: A jelöltállítás változásai az önkormányzati választásokon 2010-ben és 2014-ben

Ahogy a 4. táblázat adataiban is látszik, a megyei közgyűlési listához korábban elegendő volt a választók 0,3%-ának támogatása. Ezt nehezítették meg jelentősen 2010-ben, hogy aztán négy évvel később beállítsák a kompromisszumos 0,5%-ot. A polgármesterek jelölésének feltételeit 2010-ben változatlanul hagyták, 2014-ben viszont minden 10 ezer feletti településen könnyítettek rajta, a 100 ezer felettieken jelentősen. A legszembetűnőbb ingamozgás a főpolgármester-jelölést jellemzi: a 2010. évi négyszeres szigorítás után 2014-ben nemcsak korrigálás következett, hanem az eredeti állapotnál is lazább feltételt állítottak be.[26]

Szintén a könnyebb ringbe szállást segítette, hogy megtartották a többes jelölés intézményét. Mivel az önkormányzati választáson nem jár a jelölteknek központi kampánytámogatás, az országgyűlési választáson megismert visszaélési motiváció itt nem játszik szerepet. Éppen ezért érdemes megnézni a jelöltállítási adatokat. Ha ugyanis igaz volna, hogy az intézményes korlátok lebontása feltétlenül színesíti a kínálatot, azt kellene tapasztalnunk, hogy a 2010. évi szigorított állapotokhoz képest 2014-ben lényegesen több jelöltnek sikerül rajthoz állnia.

 5. táblázat: A polgármester- és képviselő-jelöltek számának alakulása három önkormányzati választáson

Az 5. táblázatban összefoglalt adatok azonban nem ezt igazolják. Hiába a könnyítés, nincs nyoma a vállalkozói kedvnek: minden lényeges szinten jelentős a visszaesés 2010-hez és 2006-hoz képest is. A megyei listák száma ugyan a 2010. évi 72-ről 2014-re 107-re emelkedett, de ez nem annyira a helyi formációk előretörésének, hanem elsősorban a széthulló baloldalnak az eredménye. A megyei jogú városokban 81-ről 117-re nőtt a polgármesterjelöltek száma, a budapesti kerületekben pedig 81-ről 136-ra. Ez utóbbit elsősorban a teljesen megújult fővárosi választási rendszer indokolja, de azt érdemes megjegyezni, hogy a megyei jogú városok esetében 21-ről 33-ra, a fővárosban pedig 10-ről 20-ra nőtt a nem parlamenti pártok által jelölt polgármester-jelöltek száma.

Végül tanulságos megnézni azt is, hogyan alakult az országgyűlési választáson 14 országos listával rendelkező, de 1% alatt teljesítő formációk sorsa az önkormányzati választáson.[27]

 6. táblázat: A 2014. évi országgyűlési választáson 14 országos listával rendelkező, de 1% alatt teljesítő formáció jelöltállítási adatai a 2014. évi önkormányzati választáson

*A párt jelöltjeinek egy része közösen indult a parlamenti baloldali pártok némelyikével (az adatok a táblázat szerint rendre: 2, 6, 35, 3, 42, 85), a párt önálló jelöltjeinek, listájának száma pedig rendre: 14, 25, 97, 8, 49, 185.

Hatan közülük egyetlen jelöltet sem állítottak, négyen húsznál is kevesebbet, ketten pedig száz alatt maradtak. Pártszerű működésre utaló jeleket csak a Munkáspárt és a Szociáldemokrata Párt mutatott, utóbbinál azonban csalóka a 270-es érték, 85 közülük ugyanis valamely baloldali pártokkal közös jelölt volt. A velük együtt számított 847 jelölt így is rendkívül szerény végeredmény akkor, amikor 3177 településen tartottak képviselő- és polgármester-választást. A tavasszal országosan megmérettetett parlamenten kívüli formációk az összes képviselő- és polgármesterjelölt mindössze 1,47%-át tették ki. Ha más nem, ez tökéletesen bizonyítja, hogy komolytalan pártok juthattak tavasszal országos listához.